合同管理是政府采购的重点环节之一，在目前国内政府采购愈加看重从需要到履约验收全链条管理的背景下，合同管理非常重要，其对提升政府采购的效率、减少政府采购活动风险、达成政府采购物有所值规范目的有着要紧的意义。通过实质调查，笔者发现部分采购人在政府采购合同管理方面仍存在一系列问题，影响着政府采购效力的发挥，将来应以问题为导向，强化政府采购合同管理。

　　政府采购合同管理中存在的主要问题

　　政府采购合同对政府采购中各主体法律关系及权利义务进行了划分及规范，是采购人及提供商出现纠纷时划分责任的主要依据。目前，采购人在政府采购合同管理中存在的主要问题有以下几种。

　　合同步骤不规范

　　《中国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）与《中国民法典》（以下简称《民法典》）对于政府采购合同步骤有着明确规定，但在实质状况中，采购合同在签订、履行和验收环节中均存在不规范的状况。

　　在合同签订环节，合同未按规定时间签订的状况屡有发生。《政府采购法》第四十六条规定了采购合同的签订日不应超越自中标、成交公告书发出之日起的30日。然而，在实质签订过程中，仍有较多单位签订政府采购合同日期超出法定时间限制。

　　在合同履行环节，存在合同签订前就履行合同或者合同未按订立条约履行的状况。根据《民法典》第五百零九条规定，当事人应当根据约定全方位履行我们的义务。但笔者调查发现，有些政府采购合同尚未签订，但合同已经开始履行，存在补签协议现象；
有些采购合同未按签订的合同条约履行，如实质合同款支付日期晚于合同约定日期、付款期或者付款金额与合同约定不符、实质到货与合同约定采购物品类型、单价、数目不符等问题。无论是合同签订前就履行合同，还是未按文本内容履行合同，都会削弱合同约束力，偏离采购目的。

　　在合同验收环节，存在未严格根据合同规定内容进行验收的状况。《中国政府采购法推行条例》（以下简称《政府采购法推行条例》）第四十五条对验收环节作出了明确需要：“采购人或者采购代理机构应当根据政府采购合同规定的技术、服务、安全指标组织对提供商履约状况进行验收，并出具验收书。验收书应当包含每一项技术、服务、安全指标的履约状况。”然而，在实质验收过程中，部分单位仍存在未根据合同规定逐项验收、未验收即支付合同款项或是未按规定记录验收结果等问题。

　　合同条约设计不规范

　　一是合同中存在有关条约不健全或涉嫌违规的状况，如政府采购合同中未按规定将项目验收与合同金额支付挂钩，或是违规收取品质保障金等。二是合同要点不全，如缺失合同签订日期、公司法人或代表人签字等合同要点。三是合同条约与招标文件设定的合同条约与中标文件的有关内容不同。招标文件承载着采购需要、采购合同条约等内容，是提供商编制投标文件与签订合同的基础。因此，合同条约应与招标文件、中标文件一脉相承。合同条约与招标文件、中标文件有关内容不同反映了招标采购过程的不规范性和随便性，在实务中常表现为签订合同金额与中标采购文件金额不同，采购项目合同约定的付款方法与招标文件确定的不同，采购人需要中标提供商在中标价基础上再给予打折，与采购人与中标提供商以低于中标价签订合同且在此基础上又签订补充合同等。

　　合同信息公开不规范

　　在实务中，部分政府采购项目并没依据《政府采购法推行条例》第五十条规定，将采购合同在财政部门指定的媒体上公告，或是尽管公开了有关的合同信息，但超越了公开合同的2个工作日时限。合同信息公开的不规范直接影响了政府采购合同的监管成效，不利于政府采购诚信体系建设。

　　合同内控管理规范不完善

　　部分采购人未有效打造政府采购合同内控管理规范，如合同签订和合同履行监控为同一人，合同签订人与验收人为同一人，这是典型的不相容职位未离别。在合同签订后，采购人信息记录不准时或者有缺失，合同台账管理不规范，违反了《行政事业单位内部控制规范（试行）》中的有关规定。

政府采购合同管理问题带来的不好的后果

　　对上文提及的在政府采购合同管理中存在的4个方面的问题，假如不加以解决，会产生一些不利后果。一是有关政府采购法律法规的权威性减弱，不利于采购活动依法依规良性拓展。二是合同步骤及内容的不规范会干扰政府采购合同的法律效力，在后期出现纠纷时不利于保护有关方的权益。三是合同与招标文件、中标文件的割裂或许会致使出现游离于法律监管以外的不合法买卖行为。四是合同履行与合同文本条约不同使得政府采购的前期成就大优惠扣，浪费了有关的人力物力资源，也容易带来不公平现象，不利于政府采购范围营商环境优化，也不利于政府采购目的的达成。五是合同信息公开不规范不利于每个社会主体参与对政府采购的监督，不利于促进信息流动、市场角逐，从而影响政府采购效率的提高。六是合同内控管理不完善会加强政府采购活动进行过程中的风险，监管的缺位也容易滋生腐败。

　　强化政府采购合同内控管理的对策建议

　　《深化政府采购规范改革策略》中指出，深化政府采购规范改革要坚持问题导向，其中特别提到要“强化采购人主体责任”。对于政府采购合同管理过程中存在的很多问题，要切实加大采购人主体责任，着力保障政府采购合同当事人的合法权益，进一步推进政府采购活动规范有序拓展。

　　增强采购人合同管理风险防范意识，强化监管合力

　　采购有关职员应加大政府采购法律法规学习，增强合同管理风险防范意识，如有必要，应特设部门或者安排专人负责合同管理。重点关注合同履行先于签订与合同验收的不规范等方面的问题，对于编入采购合同的履约验收标准及需要进行重点关注和核验，并将履约验收书留存备查。在合同签订前后均应进行审察，防止有关合同要件的遗漏。除此之外，在合同与招标文件、中标文件的对应性上也应加强检查力度，防止合同与招标文件、中标文件的割裂，对于合同与招标及中标文件不同之处要重点延伸检查是不是存在有关利益方的私下买卖。对于在合同规范性审察或是监督过程中发现的问题，责任人要准时上报，并责令有关部门进行规范更正，对有关的责任人也要有问责机制，对其权力进行约束。采购业务可能涉及采购人内部不同部门，如需要部门、采购部门、财务部门、资产管理部门等，不同部门都应在自己职责范围内帮助政府采购合同监管，增强合同监管合力。

　　规范采购合同步骤，加大对合同签订、履行、验收环节的程序管理

　　在合同签订环节，采购人应加大诚信意识，自觉遵守法律法规，尊重市场规则，按《政府采购法》有关需要在中标、成交公告书发出后30日内准时完成合同签订，防止拖延签订时间。采购人应在合同签订前充分调查，做好合同签订筹备，重点对合同履行能力状况进行调查，在充分学会提供商本钱和风险后确定合同条约。对于涉及专业技术与法规关系复杂的合同，在合同文本拟定过程中，要组建涵盖法律、技术、财务等多范围专业职员的合同拟定团队，对于重点技术问题，可聘请外部专家对合同内容进行把关。合同签订后，应该注意合同要点是不是健全，并按需要处置合同资料。合同签订后应准时对合同签订内容程序进行核查，对于缺失的合同要点，如合同签订日期、公司法人或代表人签字等应尽快予以补充。采购人应将签订好的合同信息上传到单位合同内控信息管理软件或登记到合同内控专用台账。

　　在合同履行过程中，采购人要拟定合同履行封控有关规定。统筹运用内控办法，细化具体内控手段，对于提供商偏离采购合同的状况要准时指出并需要其整改。对采购合同中重点环节和商品指标进行重点监管、实时审察。合同履行期限结束后，对于合同履行状况，采购人应准时拓展内部评价。对于合同履行过程中出现的问题提出整改策略，形成经验总结。

　　在合同验收环节，应细化验收程序，达成对合同履行验收的全步骤管理。关注合同验收职员组成，采购职员不能担任验收职员。同时，也要在合同中明确规定验收结果和有关处置办法，对于特定采购合同，应联系专业水平测试机构进行检验。对验收不合格的状况应按规定进行复验，对于已经验收合格的状况，也要随访、跟踪、监督。

　　细化合同文本，规范合同内容设定

　　采购人应深入知道市场动态，对市场供需状况、行业进步状况及提供商出货能力展开周密调查，在对提供商本钱和风险充分学会后拟定合同文本，并严格根据《民法典》和《政府采购法》的需要设定合同文本。采购人应使用标准化政府采购合同文本，在设置合同条约时，明确标注采购中的重点要点和重点环节，严格依据招标文件、中标文件中的内容设定合同内容，确保合同文本与招标文件需要、中标文件有关内容的一致性。除此之外，采购人还应在单位内部打造合同文本审核机制。在合同起草、签订环节，应由有关负责人对于合同内容合理性、合同文本规范性、合同要点完整性进行核查，对于合同文本及合同内容出现的纰漏进行准时修改。

　　增强政府采购合同信息公开规范性

　　严格实行政府采购法律法规对合同公开的规定，加强对于未公开采购合同的单位或是公开逾期单位的处罚力度，如除根据《政府采购法推行条例》规定对直接负责的主管职员和其他直接责任职员依法给予处分外，可增加对直接负责的主管职员的直系领导也给予相应警告的条约，通过自下至上的连带追责机制，促进政府采购合同信息公开。

　　健全内控管理规范建设

　　采购人应依据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的有关规定，细化内部采购管理规范，规范内部管理工作步骤。一是着力完善和健全内控机制，重视政府采购内部控制环境的建设，为合同步骤和内容的规范性提供规范保障。打造切实有效的内部控制运行机制，形成政府采购合同管理闭环。二是合理设置工作职位，明确职位职责及分工，确保不相容职位离别。签订的各类合同，要将合同的有关条约进行分解并落实到个人，明确工作职责划分，达成事权与财权相互离别，从而使合同管理各环节相互监督制约。三是健全内部监督步骤。采购人应积极发挥单位内部控制职能部门职责，明确履行监管责任主体，对采购人内部进行责任区别，形成多层次监管主体，防止出现责任划分不清、重复监管、监管责任缺失等状况。

　　（作者单位：中央财经大学财政税务学院）